新型城镇化战略自实施以来，推进农业转移人口市民化始终是首要任务。本篇新型城镇化系列研究之人口市民化篇，重点讨论新阶段下人口市民化面临的重要挑战、实现路径和未来机遇。

　　人口市民化面临城镇地区吸纳就业能力减弱、大量农业转移人口未获得城镇户籍、公共服务存在结构性短缺等挑战。

　　具体而言，在劳动力规模减少且尚未实现最优配置的背景下，城镇地区就业人员净增量和吸纳的农业转移人口都呈现下降的趋势。当前仍有2.5亿农业转移人口未取得城镇户籍，与户籍制度挂钩的公共服务供给制度使得这类人群长期处于“半市民化”状态，未能在社会保险和随迁子女教育等方面享受与户籍人口同等服务。

　　就业从“重制造重生产”转向“重服务重消费”、身份转移从限制向放宽和保障结合、公共服务供给从差异化转向均等化。

　　从我国经济发展阶段和三次产业就业特征来看，未来第三产业增加值和就业人员占比将进一步提升，服务业尤其是消费性服务业将成为吸纳农业转移人口就业的主要方向。进一步放开大城市的落户限制、保护农业转移人口土地权益将成为户籍制度改革的重点。常住地提供均等化的基本公共服务已成为明确改革方向，重点包括扩大农业转移人口社会保障覆盖面、保障随迁子女在流入地受教育权利、完善农业转移人口多元化住房保障体系等方面。

　　随着《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《五年行动计划》）等顶层文件的出台，我国新型城镇化建设步入新阶段，农业转移人口市民化进程将进入深水区。一方面，仍然有大量居住在城市的农业转移人口缺少均等化的公共服务，在新型城镇化进入以人为本的高质量发展新阶段，解决其在落户、就业、医疗、教育等方面的障碍更迫切；另一方面，与就业、身份、生活方式和社会融入等方面转移相关的实现路径将发生深刻变化，并在产业转型升级、财政支出、和居民消费等方面带来新的机遇。

　　自党的十八大报告提出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”以来，我国在农业转移人口市民化方面取得了重要进展。2012年至2020年，我国超过1亿农业转移人口在城镇地区落户，常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率分别上升至63.9%和45.4%，基本实现了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》确定的目标。

　　城镇常住人口年净增量从2011年的峰值（2949万人）下降至2023年的1196万人，同期常住人口城镇化率年提升幅度从1.88个百分点下降至0.94个百分点。与此同时，我国还存在劳动力【注释1】规模不断下降、过多劳动力配置在低效率的农业部门等问题。在此背景下，进一步推进农业转移人口市民化是提高劳动力配置效率、实现高质量发展的必经Kaiyun入口网址之路。

　　人口市民化是指农民由农村进入城市就业生活，并获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项公共服务，完全融入城市而成为城市市民的过程。

　　农业转移人口市民化不仅仅是获得城镇户籍，实质上是社会权利与公共服务均等化的过程，该过程体现以人为本的本质要求，可以概况为“四个转移”：就业转移、身份转移、生活方式转移和社会融入转移。其中，前三个转移是第四个转移的基础，即只有农业转移人口在城镇地区稳定就业和生活，才能最终实现真正的社会融入转移。随着我国城镇化步入新阶段，人口市民化在吸纳就业、户籍制度、公共服务供给等方面面临新的挑战。

　　一是城镇就业人员净增量【注释2】呈下降趋势。全国城镇就业人员净增量由2013年的1240万人下降至2019年的957万人；2020-2022年平均值为227万人，净增量出现了大幅下滑。二是城镇就业人员退出量【注释3】呈上升趋势。城镇就业人员退出量由2013年的70万人上升至2019年的395万人；2020-2022年平均值为993万人，退出人数则出现了大幅增长。三是城镇地区吸纳农业转移人口就业的规模下降。在外出农民工【注释4】规模上升的背景下，进城农民工【注释5】规模出现下降。我国外出农民工数量从2016年的1.69亿人上升至2023年的1.77亿人，同期进城农民工数量从1.38亿人下降至1.28亿人。

　　2023年末，我国户籍人口城镇化率仅48.3%，与常住人口城镇化率的差距达到17.86%。其原因是大量农村转移人口仅实现了就业的转移，但并未实现身份、生活方式的转移，大量转移人口长期处于“半市民化”状态。2023年末，这类“半市民化”人口的规模约为2.5亿人。其原因是我国身份转移“不愿”与“不能”问题突出，在户籍制度、土地制度等方面仍存在深层次的制约因素。

　　人口市民化的一个重要目标是农业转移人口获得与城镇户籍人口均等的基本公共服务和社会保障，这需要公共财政承担一定的成本。但是，在现有的财政分权体制下，人口流入地政府公共服务投入往往存在滞后和动力不足的问题，导致教育、医疗、住房、养老等方面存在明显的结构性短缺。

　　教育资源短缺的问题表现为，农村地区仍然有近千万的留守儿童未能跟随父母在城镇入学。

　　长期以来，由于生活成本和入学障碍等因素，大量进城务工人员不能将子女带入城镇地区就学。随着我国各项改革措施的推进，尽管农村留守儿童总体呈现下降趋势，但截至2023年末，我国仍有近千万的留守儿童在农村就学，其中普通小学在校生数608万人，初中在校生数374万人。

　　我国城镇在岗职工基本养老保险参保人数和基本医疗保险参保人数长期低于城镇就业人员数。2023年末，我国城镇就业人员数量为4.7亿人，而城镇在岗职工基本养老保险参保人数为3.79亿人，在岗职工基本医疗保险参保人数为2.71亿人。大量农业转移人口因户籍和工作性质等原因未参加职工养老保险和医疗保险。

　　要实现人口市民化的“四个转移”，首先要解决农业转移人口在城镇的就业。其次，要深化户籍制度改革，解决户籍上的“不能”与“不愿”问题。最后，要解决公共服务供给与户籍制度挂钩的问题，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，包括推动符合条件的农业转移人口在社会保险、随迁子女义务教育、住房保障等方面享有同迁入地户籍人口同等权利。

　　根据经济发展规律，随着一个经济体人均GDP的提升，第一产业的增加值和就业人员占比会持续下降，第二产业占比则会先升后降，第三产业占比会持续上升。从发展阶段上看，中国与世界其他国家相同发展阶段相比，服务业占比偏低。由于制造业相对规模更大且计税更便捷，我国地方政府鼓励发展制造业的动机更强。在中国即将步入高收入国家行列的新发展阶段，人口市民化要顺应经济结构发展趋势，通过大力发展生产性服务业等高附加值产业和满足人民新需求的消费性服务业，来实现对农业转移人口的就业吸纳。

　　2013年至2019年，我国第一、二产业就业人员持续负增长，仅第三产业的就业人员处于持续净增加的状态。但是，相较于要发展高附加值的生产性服务业的共识，消费性服务业在中国长期未受重视，这也对内需增长和就业机会增加带来不利影响。

　　促进农业转移人口在城镇地区稳定就业，实现路径上需要更重视服务业尤其是消费服务业的发展。

　　生产性服务业（金融、法律、咨询、软件等）由于高附加值的特征，可进行跨区域展业，一般会呈现出类似于制造业的高积聚特征，仅对高学历劳动力的就业吸纳能力较强。而消费性服务业的生产和消费通常需要在同一个区域内进行，如餐饮、家政、美容美发等，对于普通的农业转移人口有更强的就业吸纳能力。2023年以来，我国演唱会、旅游、游戏产业等消费性服务业屡创新高，这反映了居民对服务消费需求的增长，而且这种趋势在未来也将持续存在。

　　尽管户籍制度改革已经持续多年，但目前仍有大量外来人口不具有本地城镇户籍，无法享受与本地户籍居民均等的公共服务。当前身份转移的“不能”与“不愿”是大量农业转移人口未能顺利“市民化”的两大原因。

　　大量外来人口虽在本地长期居住和就业，但因社保缴纳年限、实际居住年限和教育水平未达积分要求等原因未能取得当地城镇户籍。此外，居住证是外来人口享受基本公共服务的前提条件，但其申请过程困难重重。原因是居住证的办理要求在参加当地社保，而大量外来人口属于灵活就业人员，在参加职工社保方面存在较多障碍；二是要求提供居住证明，我国住房租赁市场目前还不成熟，存在房东拒绝提供租房合同、商业公寓无法用于办理居住证等问题。

　　另一方面，对失去农村合法土地权益的担忧使得部分农业转移人口不愿意在城市落户。

　　中小城市虽然不存在落户障碍，但大量外来人口也没有当地户籍。这种现象的根本原因在于农村土地等相关制度的改革尚未与城市化进程同步。农业转移人口在进入城市后，普遍担忧一旦转换户籍身份，可能会失去在农村的合法土地权益，这种担忧导致他们在户籍转换上犹豫不决。

　　针对以上两方面的问题，推动农业转移人口市民化未来要聚焦于解除身份转移的限制，并对相关权益进行保护以免除后顾之忧。户籍制度方面，

　　常住人口300万以下城市全面取消落户限制要求。目前我国共有694个城市（包括293个地级市和397个县级市），其中城区常住人口300万以下的城市有669个，未来这些城市都要全面取消落户限制，仅有25个城市将继续存在一定的落户限制。

　　特大超大城市的户籍政策从“严格控制人口规模”转变为“完善积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制”。

　　土地制度改革方面，加快探索对农业转移人口土地权益的保护办法。当前农村相关制度的改革滞后，已成为推进城镇化和户籍制度改革的重要障碍。在国土资源部、自然资源部先后开展两轮宅基地确权登记的基础上，《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法。”

　　我国公共服务供给长期与户籍制度挂钩，在供给规模上与当地户籍人口规模而非常住人口规模相匹配，在供给方式上以具备当地户籍为前提条件。在人口流动性大幅提高的现阶段，这种供给规模和方式造成了公共服务的结构性短缺。有鉴于此，《五年行动计划》提出“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度”“逐步使未落户常住人口享有均等化城镇基本公共服务”。未来，人口市民化在社会保障、子女教育和住房保障方面的公共服务覆盖范围将更广泛、更均等。

　　我国社会保险体系包含基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等构成部分，以基本养老保险和基本医疗保险为核心。基本养老保险和基本医疗保险分为城镇职工和城乡居民两个体系，城镇职工社会保险与劳动就业挂钩，而城乡居民社会保险与户籍挂钩。社会保险体系经过多轮改革和完善，基本社会保障方面发挥了重要作用，但仍存在

　　居民基本养老金保障水平偏低、职工基本医疗保险覆盖范围不足、灵活就业人员参加职工社会保险的负担过重等诸多问题，扩大农业转移人口社会保障覆盖面的实现路径也将会围绕这些问题着手。

　　当前我国城乡居民人均年养老金不足3000元，仅相当于人均GDP的3%和居民人均消费支出的10%。我国职工基本养老保险覆盖人群与居民基本养老保险覆盖人群规模基本相当，但前者的人均待遇远高于后者。2023年，全国基本养老保险参保人数达到106643万人，其中职工基本养老保险参保人数52121万人（在职37925万人、离退休14196万人），居民基本养老保险参保人数54522万人。尽管居民养老保险人均待遇快速提升，但仍与职工基本养老保险人均待遇存在较大差距。2023年，居民基本养老保险人均待遇达到2671元，职工基本养老保险人均待遇达到44912元，是居民基本养老保险人均待遇的16.81倍。

　　当前40%以上的城镇就业人员未参加职工医保，其中的农业转移人口也没有被居民医保覆盖，一旦有大额医疗支出就需要自行承担或异地办理，不利于在城市里稳定就业和生活。2023年，全国基本医疗保险参保人数达到133389万人，其中居民基本养老保险参保人数为96294万人，占比超过70%；而职工基本医疗保险参保人数37095万人，包括在职职工27099万人和退休职工9996万人。我国城镇就业人员口中约有2亿人未参加职工社保，其中的农业转移人口因不具备城镇户籍也无法在就业地参加居民医保。由于我国基本医疗保险在异地报销等方面还存在限制，部分农业转移人口在就业地的接受医疗服务会受到影响。

　　由于缴费基数相对收入偏高、个人需要承担两个账户缴费等原因，当前大量灵活就业人员不愿意在就业地参加职工社会保险，而选择在户籍所在地参加居民社会保险。但大量城市的落户条件和享受公共服务资格与在城市参加社会保险挂钩，当前的职工社保政策一定程度上成为灵活就业人员的落户障碍。加快人口市民化需要进一步优化职工社保政策：在缴费基数上，降低灵活就业人员的缴费门槛，允许按照职工社保缴费基数的较低折扣执行；在账户费用上，可在一定期限内减免灵活就业人员的统筹账户费用；在缴费方式上，灵活就业人员由于工作性质收入并不稳定，可允许灵活就业人员采用更加灵活的手段缴费（如按年缴费或允许断缴后一定期限内补缴），降低缴费方式对享受社保待遇的影响。

　　随迁子女在校生规模庞大，相关教育政策在入学和升学两个环节仍然存在限制。

　　2023年末，全国进城务工人员随迁子女在校生合计超过1350万，其中普通小学在校生数达到953万人，占全国小学在校生数的比重为10.46%；初中在校生数达到401万人，占全国初中在校生数的比重为11.43%。我国随迁子女教育政策经历过三个阶段：最初以农民工子弟学校为主；2001年地方政府开始推行“以流入地政府为主、以公办学校为主”政策后，随迁子女进入公办学校的比例逐年上升；随着《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的实施，特大城市为控制人口规模，提高了随迁子女入学门槛。此外，在特大城市和超大城市，由于教育资源紧张，对异地中考、高考的政策限制较多，导致随迁子女在升学阶段回流家乡现象普遍。2016年以来，进城务工人员随迁子女的初中招生数就持续低于普通小学毕业生数。

　　伴随着农业转移人口市民化进程，随迁子女教育权利未来也会进一步的得到保障。

　　《五年行动计划》提出“加大公办学校学位供给力度，持续提高随迁子女在公办学校就读比例”“加快将随迁子女纳入流入地中等职业教育、普惠性学前教育保障范围”。为保障随迁子女受教育权利，特大城市和超大城市短期内将增加公办学校学位供给，满足随迁子女入学和升学的需求。长期来看，将优化随迁子女教育的全流程，在义务教育阶段以外，进一步完善学前教育、职业教育对随迁子女的保障力度，降低农业转移人口进城的教育顾虑和不确定性。

　　当前我国进城农民工人均住房面积稳步上升，但享受保障性住房的农业转移人口比例极低。

　　大城市保障性住房能够大幅提升外来务工人员的生活质量和在大城市的融入感，有利于农业转移人Kaiyun入口网址口的市民化进程。保障性住房供给不足以及申请资格与户籍、社保挂钩，导致外来人口难以获得保障性住房服务。我国进城农民工的人均住房面积从2016年的19.4平方米上升至2023年的24平方米。《2018年农民工监测调查报告》的数据显示，享受保障性住房的农民工比例仅2.9%。如果将1.28亿进城农民工享受保障性住房的比例提升至50%，按照2023年的人均住房面积，将需要安排14.47亿平方米的保障性住房。

　　《五年行动计划》提出“鼓励有条件的城市逐步将稳定就业生活的农业转移人口纳入城市住房保障政策范围”“加大农业转移人口经济可承受的小户型保障性租赁住房供给”“支持采取多种措施通过市场化方式满足农业转移人口住房需求”。完善农业转移人口多元化住房保障体系，既要增加保障性住房供给，也要优化申请条件。在增加供给方面，既可以利用集体、企事业段位的闲置土地进行新建，也可以对废旧厂房、空置酒店公寓等进行改造和变更用途。在优化申请条件方面，以稳定居住和就业为申请资格，打破与户籍和社保的挂钩。

　　上海市“一张床、一间房、一套房”的多层次租赁住房供应体系具有借鉴意义。

　　《上海市住房发展“十四五”规划》提出，“十四五”时期，形成供应租赁住房超过42万套（间、宿舍床位），占住房供应总量的40%。其中，租赁房22万套（间），宿舍床位20万张。继续规范代理经租住房30万套（间）。从2020年起，上海就开始探索“一张床”供应模式，通过“新时代建设者管理者之家”项目，向来自全国各地的、从事城市建设和基础公共服务的一线劳动者提供床位租赁服务，床位月租金控制在500元至1000元。

　　1、我国劳动力调查依据国际劳工组织建议，将16岁及以上人口，划分为就业人口、失业人口、非劳动力人口三种状态。其中，就业人口指年满16周岁，为取得劳动报酬，在调查参考周内从事了1小时及以上劳动的人员，或由于休假等原因暂时未工作的人员；失业人口指年满16周岁，在调查参考周内没有工作，近期正在寻找工作，如有合适的工作机会能够马上开始工作的人员。就业人口与失业人口之和为劳动力人口，其余16周岁以上的人口均为非劳动力。

　　2、城镇就业人员净增量=当年年末城镇就业人员数-上年年末城镇就业人员数。

　　6、根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，小城市是指城区常住人口50万以下的城市